С опорой на Правила процедуры ОБСЕ Делегация Российской Федерации подтверждает отсутствие консенсуса в отношении утверждения повестки дня 1091-го пленарного заседания Форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ). В этих условиях Председатель должен, подтвердив свою приверженность Правилам процедуры и принципу консенсуса, закрыть заседание, а также отразить этот факт в установленном порядке в Журнале дня. И лишь на этой основе он сможет перейти к утверждению повестки дня и открытию следующего, 1092-го пленарного заседания ФСОБ и тем самым реализовать цель, поставленную им в начале текущего переговорного раунда – «собираться за одним столом, как правило, на еженедельной основе для консультаций, целенаправленного диалога и сотрудничества в области безопасности, даже во времена глубоких противоречий».

Вынуждены констатировать, что за последние недели на ФСОБ сложилась беспрецедентная кризисная ситуация, от результатов поиска выхода из которой зависит будущее не только этой площадки, но и без преувеличения ОБСЕ в целом. Речь идет о попытке датского председательства впервые в истории ФСОБ обойти стержневой для деятельности общеевропейской площадки принцип консенсуса, что способно спровоцировать серьезнейший институциональный кризис.

Российская Федерация многие годы делала все возможное для сохранения изначального духа ФСОБ, включая развитие консультаций, целенаправленного и постоянного диалога, а также сотрудничества с целью формирования общих подходов к проблеме безопасности. Однако наши нынешние оппоненты предпочли натоцентричную систему безопасности, долгие годы тормозили переговорный процесс в рамках Форума, а в последний период сделали его заложником своей антироссийской политики, пытаясь превратить из площадки равноправного диалога в арену шельмования одного из ключевых государств-участников. При этом нас пытались пугать лозунгами «No business as usual», видимо, исходя из того, что ФСОБ нужен России больше, чем западным государствам-участникам.

Это не так. И если сначала мы пытались убедить наших оппонентов в том, что для сохранения его жизнеспособности надо учитывать интересы всех государств-участников, то затем убедились, что прислушиваться к нам не намерены. По сути, ФСОБ был взят в заложники теми, кто пытается сделать из него инструмент борьбы против России. Как следствие, мы были вынуждены перейти к блокированию ряда заседаний в качестве ответной меры на нарушения мандата Форума, дискриминацию российских докладчиков, представителей ОДКБ и попытки иным образом ущемить интересы нашей страны. И сегодня сами говорим «No business as usual» странам, которые злоупотребляют своими функциями председателей Форума, и тем, кто эти злоупотребления поддерживает и поощряет.

Подчеркнем: для Российской Федерации блокировка заседаний – это не самоцель. Мы реализуем наше законное право государства-участника соглашаться или не соглашаться с предлагаемой председателем повесткой дня, а также методами его работы и действуем при этом строго в рамках установленных процедур. Ожидаем того же от председательств. Чтобы сохранить Форум, они должны соблюдать и уважать его мандат, Правила процедуры ОБСЕ и выполнять вытекающие из этого документа обязанности.

Если мы посмотрим на действия ряда председательств ФСОБ за последнее время, то увидим массу нарушений документов, определяющих мандат Форума, Правил процедуры ОБСЕ и случаев невыполнения обязательств председателя. Так, уже два года не созывались военно-политические мероприятия годового цикла. При формировании программы работы на очередную сессию заблаговременно не проводились консультации с государствами-участниками (по крайней мере, с Россией) или их результаты игнорировались. В программу работы включались темы, выходящие за рамки сферы компетенции ФСОБ. При формировании списков докладчиков к нам не обращались с просьбами о предоставлении кандидатур или игнорировали наши предложения, вследствие чего в выступлениях приглашенных ораторов находили отражение мнения лишь некоторых государств-участников.

Посмотрим с этой точки зрения на заседание ФСОБ 9 октября, точнее, на «Диалог в области безопасности», посвященный Кодексу поведения, касающемуся военно-политических аспектов безопасности (КП). Формально и этот пункт повестки дня, и концептуальная записка председателя соответствовали положениям КП, поэтому мы не стали возражать против его проведения. Однако председатель до последнего скрывал список докладчиков, а в ходе заседания не обеспечил соответствие одного из докладов (представителя Генпрокуратуры Украины) как содержанию своей собственной концептуальной записки, так и духу ФСОБ, о котором так много рассуждали наши оппоненты. Вместо того, чтобы отчитаться о том, что делается ВСУ для доведения до личного состава информации об ответственности военнослужащих за нарушения МГП, для обеспечения ответственности командиров и начальников всех уровней, он пустился в неприемлемые и возмутительные спекуляции о некоем судилище над Россией и ее руководством, используя при этом язык вражды и ненависти. Когда же мы обратили внимание председателя на недопустимость такого поведения приглашенного им докладчика (а председатель, приглашая выступающих, берет на себя ответственность за соблюдение ими установленных на Форуме правил), он фактически стал его выгораживать. Тем самым были нарушены базовые принципы деятельности председательства – беспристрастность, подотчетность государствам-участникам и учет их мнений, транспарентность, строгое следование мандату ФСОБ и Правилам процедуры.

Отметим, что в период российского председательства на ФСОБ наши представители исключительно щепетильно подходили к исполнению своих обязанностей, не смешивая функции председателя и национальной делегации, проводя консультации с государствами-участниками и учитывая их предложения и пожелания. В частности, при открытии нашего председательства делегация ЕС призвала нас «к обсуждению недопониманий и сотрудничеству в случае совпадения интересов» (FSC.DEL/125/17). Ее же заявление по итогам российского председательства, которое было обозначено как «успешное», свидетельствует о том, что мы тогда со своими задачами справились (FSC.DEL/200/17), никого при этом не ущемляя.

Вернемся к нынешней ситуации. Поскольку датское председательство игнорировало замечания одного из государств-участников и отказывается учитывать их в своей деятельности, у нас осталась единственная возможность реагировать на его поведение, бороться с извращением деятельности ФСОБ и возвращать ее в изначально определенные рамки – дать сигнал о неприемлемости действий председателя путем блокирования принятия повестки дня 1091-го заседания.

Однако датское председательство, при поддержке двух десятков делегаций, продолжило настаивать на собственной непогрешимости и, более того, попыталось поставить под вопрос, а по сути – нарушить принцип консенсуса, на котором основывается деятельность не только ФСОБ, но и всей ОБСЕ. Показательны в этом отношении требования одной делегации (кстати, сидящей в этом зале на приставном стуле) следовать «широкому согласию» «подавляющего большинства» и, несмотря на отсутствие единогласного решения, продолжить ведение заседания. Следует напомнить, что Форум – не сельский сход, где вопросы решаются большинством голосов, и не орган ЕС, где брюссельским бюрократам пока удается продавливать нужные им решения – вопреки мнению отдельных суверенных государств. Его деятельность регулируется предельно четкими правилами, а не чьими-то «особыми мнениями», сиюминутными прихотями, желанием «отомстить России» и прочими не имеющими отношения к процедурным аспектам химерами.

Все происходящее явным образом свидетельствует о превышении председателем своих полномочий. Вынуждены напомнить, что председатель ФСОБ – технический модератор, а не политический арбитр, и его круг задач строго ограничен Правилами процедуры. При этом особо оговорено, что председательство Форума отвечает за «координацию от имени Форума» (а это значит – от имени всех без исключения 57 государств-участников!) «действий и проведение консультаций по текущей деятельности» этой площадки (п. III.4 Правил процедуры). Он призван действовать при выполнении своих обязанностей в соответствии с решениями ОБСЕ, включая, разумеется, Правила процедуры (п. III.5). Именно в таком ключе он должен обеспечивать должный порядок и проведение заседаний (IV.1(C)5). Документы, издаваемые им (равно как и исполнительными структурами, в частности, Секретариатом), не считаются документами ОБСЕ (п. II(А)4) и, соответственно, не имеют обязывающего характера. Это относится и к любого рода толкованиям, заключениям, рекомендациям и т.д., исходящим от председательства. Словом, речь идет о сугубо технических задачах по поддержке диалога – от имени государств-участников и для них. Присвоение же им каких-либо полномочий, не предусмотренных Правилами процедуры, ставит под вопрос его статус.

Теперь позвольте обратиться к процедурно-правовой стороне проведения наших заседаний.

Первое. Упомянутый председательством и рядом делегаций Хельсинкский документ 1992 г. и последующие решения СМИД ОБСЕ носят общий характер, определяют структуры органов Организации и их мандат. Они не являются документами прямого действия в части процедуры проведения пленарных заседаний. Собственно процедурные вопросы регулируются Правилами процедуры в действующей редакции от 1 ноября 2006 г. В случае же возникновения коллизии с ранее принятыми решениями ОБСЕ, Правила имеют преимущественную силу, о чем предельно четко изложено в их пункте VII.1.

Второе. Мы неоднократно указывали на то, что заседания ФСОБ проводятся «как правило» один раз в неделю (п. IV.2(С)1). Тем самым подразумевается и возможность исключений, о которых нами было сказано выше.

Третье. Повестка дня в полном объеме, включая как «постоянные» пункты, упомянутые в п. IV.1(С)1, так и, при необходимости, иные пункты, полностью утверждается Форумом в начале заседания (п. IV.1(С)2). Поскольку ФСОБ является директивным органом (п. II(В)7), такое утверждение осуществляется в случае отсутствия «какого бы то ни было» возражения со стороны того или иного государства-участника. Другими словами, Правила процедуры не содержат требования к государству-участнику аргументировать свое возражение.

Четвертое. В отличие от председательства Постоянного совета ОБСЕ, председатель ФСОБ не имеет полномочий принимать решение по повестке дня «сообразно обстоятельствам» (п.VI.1 (С) 3 и п.VI.1 (С) 4). В случае отсутствия консенсуса в отношении утверждения всей повестки дня она считается не принятой и, следовательно, продолжение заседания невозможно, оно должно быть закрыто. Именно так поступали председательства Боснии и Герцеговины, Канады, Кипра и Хорватии в 2023-2024 гг., что в том числе со ссылкой на принцип консенсуса и положения Правил процедуры отражено в Журналах ряда заседаний ФСОБ (FSC.JOUR/1046, FSC.JOUR/1063, FSC.JOUR/1069, FSC.JOUR/1075, FSC.JOUR/1083, FSC.JOUR/1084, FSC.JOUR/1086, FSC.JOUR/1087, FSC.JOUR/1088).

Для того, чтобы вернуть Форум к нормальной работе, под которой председательство Дании подразумевает «продолжение диалога и консультаций даже во времена кризисов», необходимо соблюдать и уважать его мандат, Правила процедуры ОБСЕ и реализовывать свои вытекающие из этого документа обязанности. Попытки поставить под вопрос, обойти или нарушить принцип консенсуса угрожают жизнеспособности не только ФСОБ как автономного директивного органа, но и Организации в целом. Все должны предельно четко это осознавать.

Заглядывая в будущее, считаем необходимым привлечь внимание к следующему. Если дальнейшие председательства ФСОБ будут настроены на доскональное соблюдение основополагающих принципов и норм, на взаимоуважительную совместную работу, на учет законных интересов всех без исключения государств-участников, включая Российскую Федерацию, то тогда в задействовании нами процедурных рычагов не будет необходимости.